市场机制是迄今为止人类拥有的最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，其无与伦比的功能优势在于借助价格杠杆和市场供求的作用，把经济人的理性利己行为转化为利他行为，并自动实施供求调节，致力于实现经济运行的瓦尔格均衡和资源配置的帕累托最优；但是，市场机制也有其自身无法克服的缺陷。在环境领域，作为公共物品的环境资源，是一种产生的收益具有正外部性，而使用不具有排他性的产品。由于厂商对经济利益追求的最大化，导致外部不经济性，形成所谓的市场失灵。市场不是理想的，存在着市场失灵。市场竞争并不能够提供市场机能充分运作的法规，因而造成所谓契约失效的问题。Richard Steinberg，Economic Theories of Nonprofit Organization，in Powel WW，The Nonprofit Sector,A Research Handbook，New Haven：Yale University Press，1987市场失灵成为政府干预经济运行的基本依据，并且已经成为市场经济运行中的内生变量。因环境污染和资源破坏造成的外部不经济性，使得国家干预成为环境保护的主要手段。但是，对国家干预主义的强调，实际上蕴含了一个不真实的假定前提，即政府能够代表社会，并能够按照社会的利益去纠正市场所带来的问题，同时，政府纠正市场的干预活动和措施却不会造成新的恶果。［美］詹姆斯M布坎南、戈登塔洛克：《同意的计算立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年版，第48页。然而，政府是由人组成的，政府的行为规则也是由人来制定的，政府的行为也需要人去决策，这些人都不可避免地带有经济人的特征。因此，没有理由把政府看作超凡脱俗的超级机器，也没有理由认为政府总是集体利益的代表和反映。政府同样也会犯错误，也会不顾公众利益，追求由政府成员所组成集团的自身利益。政府部门之间缺乏竞争，政府官员也会倾向于利益的最大化，比如政府官员追求的个人目标有薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大的影响力、轻松的工作负担等。Niskanan，William A，Bureaucracy and Representative Government，Chicago：AldineAtherton Press，1971，p38政府行为缺乏监督，社会采取对抗政府失灵的集体行动困难重重。资源垄断导致的权力寻租，缺乏监督和信息不对称导致的滥用权力，权力垄断和利益集团施加压力等导致的机构膨胀，等等，这些现象都是政府失灵的表现。这种用政府活动的最终结果判断的政府活动的低效性和活动结果的非理想性，是政府干预经济的局限、缺陷、失误等的可能与现实所带来的代价，即所谓的政府失灵。实际是指政府干预达不到弥补市场失灵的预期目标，或虽然达到了目标，但代价超过市场失灵所造成的损失。
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