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哪些人属于“街头官僚”？
他们最重要的特征是什么？
他们的工作怎样影响普通民众的日常生活？
他们的服务质量又是如何左右着公众对政府的评价？
对于上述问题，李普斯基在本书中进行了精彩而富有见地的回答和阐述。作为街头官僚研究的开山之作，本书提出并系统阐述了街头官僚理论的核心观点，自出版以来在国内外产生了广泛而深远的影响，已成为基层治理、政策执行、街头执法领域的经典著作。
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| 內容簡介： |
哪些人属于“街头官僚”？他们有什么共同特征？
为什么说作为基层公职人员的街头官僚常常是实质上的政策“制定者”？
街头工作有哪些共同特征？这些特征会给街头官僚及其服务对象带来哪些影响？
在面临资源不足、控制不够、目标不明确等各种挑战的情况下，街头官僚会发展出哪些做法，来完成他们的工作？
《街头官僚：公共服务中的个人困境》是街头官僚研究的开山之作，也是美国著名政治学家迈克尔·李普斯基的代表作品。在本书中，作者将“街头官僚”定义为那些在工作过程中直接与公众打交道，并在执行公务的过程中拥有实质性裁量权的公职人员，并提出，典型的街头官僚包括教师、警察、社会工作者、法官、公共律师、医务工作者等。本书旨在探寻街头官僚在公共服务中的作用，尽管他们作为传统意义上的政策执行者，处于政策链条的最末端，但由于拥有广泛的自由裁量权，可以对公众进行赏罚决断，因此他们的政策执行行为在许多情况下也是一种政策制定行为。
本书从个体视角出发，考察了街头官僚在提供服务的过程中遭遇的广泛困境。作为街头官僚的服务或管理对象，公众也常常面临行动上的困境。这些困境来自政策规范、组织目标及公众需求等方面的矛盾和冲突。面对复杂、凌乱、紧张且充满不确定性的工作环境，街头官僚可能不得不采取限量配给资源、根据官僚组织的偏好筛选申请者、不多加思考就批准申请、“一刀切”等做法来简化工作任务，以使自己在完成繁重工作的同时，避免被问责的消极后果。深入分析上述困境和冲突，不仅可以帮助人们更好地理解街头官僚的行为及其策略，也有助于人们了解法律和政策在现实中是如何真正得到执行的。
作为街头官僚研究的奠基性著作，本书于1980年首次出版，标志着街头官僚理论正式诞生。在其后的40多年中，本书产生了广泛而深远的影响，推动街头官僚研究成为公共管理、政治学界乃至整个社会科学界的研究热点之一。此外，本书从政策执行研究的角度，对街头官僚的工作环境及其在政策执行中的行动策略展开分析，开辟了政策执行自下而上的研究路径，揭示了政策执行的底层逻辑。
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| 關於作者： |
作者简介
迈克尔·李普斯基（Michael Lipsky），美国著名政治学家，美国公共行政科学院院士，街头官僚理论的提出者。具有丰富的教学与科研经历，曾在麻省理工学院担任政治学教授，先后在知名智库Dēmos担任高级项目主任、杰出高级研究员，还曾在乔治城大学、哈佛大学等高校任教。长期从事政治学和公共管理领域的教学和研究工作，主要研究专长为民主与治理、政府运作与创新、非营利组织与慈善、社会服务等。出版《城市政治中的抗议》《雇佣非营利组织：合约时代的福利国家》等多部著作，《街头官僚：公共服务中的个人困境》为其代表作品。
译者简介
韩志明，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师。主要研究方向为国家治理、城市治理和基层治理。出版《让权利运用起来——公民问责的理论与实践研究》《行政责任的制度困境与制度创新》等专著，《官僚制》等译著。
颜昌武，暨南大学公共管理学院/应急管理学院教授、博士生导师。主要研究方向为行政学理论、基层治理等。出版《公共行政学简明史：以西蒙-沃尔多争论为主线》等专著，《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》《公共行政学百年争论》等译著。
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| 目錄：
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第一部分 导论
街头官僚提供奖励和进行惩罚的方式，建构和设定了公众的生活和机遇。这些方式规定了人们行动的社会（和政治）环境。因此，每当公众的福利增加时，国家的影响力和控制力也会得到相应的扩张。作为公共利益的供给者和公共秩序的维护者，街头官僚是政治论争的焦点。他们常常在两种诉求中被撕扯：一边是服务对象对提高服务有效性和回应性的诉求，一边是公民团体对提高政府服务效能和效率的诉求。
第一章 街头官僚的关键角色
关于公共服务范围与本质的冲突
与公众打交道时的冲突
第二章 作为政策制定者的街头官僚
自由裁量权
源于组织权威的相对自主权
街头官僚与管理者的差异
抵抗的资源
第二部分 工作情境
街头官僚机构往往会陷入平庸的循环中。项目越完善，对公民的需求反应越灵敏，服务需求也就越多。这种更多的需求迫使机构人为地限制服务，或者在缺乏定价机制的情况下向服务对象强加费用。服务质量低劣或者是难以获得服务的代价，一直持续到极端情况下，该机构将恢复到以前对服务对象需求漠不关心的均衡状态。组织越成功，就越有可能遇到这种困境。
引言
第三章 资源问题
需求与供给：为什么资源在街头官僚机构中总是匮乏的
第四章 目标和绩效评估
目标
绩效评估
第五章 与服务对象的关系
非自愿的服务对象
冲突、互惠和控制
服务对象的社会建构
第六章 街头工作中的维护与疏离
维护
疏离
疏离的影响
第三部分 实践模式
对街头官僚机构的研究可能会和其他研究有所不同，因为在街头官僚机构中，不仅要制定出令人满意的 （而非最理想的）决策，而且心理及组织过程也要令人满意。因此，如果想要真正地了解街头官僚机构，我们就必须仔细地探究街头官僚为应对工作上的困难和不确定性，所形成的惯例和带有主观性的回应方式。
引言
第七章 限量配给服务：对使用与需求的限制
服务的代价
排队
惯例与限量配给
第八章 限量配给服务：管理中的不均等
对偏见之普遍性的评论
第九章 控制服务对象和工作情境
精打细算
对常规做法的结果予以管理
第十章 与服务对象打交道时的心态
改变街头官僚对工作的看法
改变街头官僚对服务对象的看法
第四部分 街头官僚的未来
街头官僚拥有的自由裁量权越大，我们就越不能推断量化指标与服务质量之间的关系。即便是警察逮捕人数或急诊室治疗人数这样看似简单的评估指标，我们也不知道逮捕是否谨慎，或者治疗是否符合适当的标准。经验丰富的管理专家承认，从量化指标推断服务质量，是会产生问题的。但这并不妨碍他们把量化指标作为评估服务质量的替代指标，也不妨碍他们忽视其使用中的推理问题。
第十一章 对人性化服务的抨击：官僚控制、问责制与财政危机
使员工遵守机构目标
问责与生产率
街头官僚与财政危机
第十二章 官僚关系的大背景
街头官僚关系中的矛盾倾向
第十三章 对人性化服务的支持：改革与重建的方向
提升服务对象自主性的方法
当前的实践方向
专业主义的前景与问题
让新员工守住初心
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| 內容試閱：
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公共服务中的个人困境
文|李普斯基
一、《街头官僚》的写作主旨
某种程度上，《街头官僚：公共服务中的个人困境》一书是在探寻个体公职人员在公共服务中的作用，我将这些公共服务部门称为街头官僚机构。它们包括学校、警务部门、福利部门、下级法庭、法律服务办公室和其他机构，其工作人员直接与公众打交道，并在决定对公众的奖励或惩罚上具有广泛的自由裁量权。
《街头官僚：公共服务中的个人困境》一书试图展示人们是如何在这些重要领域体验公共政策的。社会分析家们常常对组织和政府的行为进行一般性解释，但很少具体解释作为个体的公民和公职人员如何受到这些行为的影响、个体行为汇聚在一起时如何引发这些行为，或者这些行为如何以及何以会被个体行为所再现。例如，有研究令人信服地指出，公共福利管理具有能将人们寻求福利援助的程度降至最低的效果。但是，由于福利工作者通常不会明确地劝阻福利受益者提出申请（尽管有时这种情况确实存在），我们需要知道福利工作者的哪些行为会导致影响福利参与的系统性偏见。同样地，我们知道，尽管官方明文规定，服务机构不能因为偏袒某些服务对象而牺牲其他服务对象的利益，但是仍然有官僚一贯这样行事。要了解这些组织如何以及为什么做出违背自身规则和目标的行为，我们需要知道组织中的员工是如何体验这些规则的，以及他们还承受哪些其他压力。
《街头官僚：公共服务中的个人困境》一书以对公共服务组织的集体行为的观察为基础，提出了一个基于个体公职人员体验的街头官僚机构工作理论。我认为，街头官僚的决定、他们确立的工作惯例，以及他们为应对不确定性和工作压力而开发的手段，实际上构成其所执行的公共政策。我认为，对公共政策的最佳理解，不应限于立法机构或高层行政官员的顶层办公室，因为在某些重要方面，公共政策实际上是在嘈杂的办公室和街头官僚的日常境遇中所形成的。我认为，政策冲突不仅表现为利益集团之间的争执，还体现为个体公职人员与公众之间的斗争——后者对前者的工作或质疑，或服从。
二、街头官僚的困境
街头官僚在希望组织生活更加符合自己的偏好和承诺时常常会遇到冲突，这也是公职人员、服务对象和广大公民对街头官僚机构的体验之一。例如，人们在入职公共部门特别是街头官僚机构时，总是带着服务社会的期许。人们之所以选择教师、社会工作者、公设辩护律师、警察等职业，某种程度上是因为这些职业是有益于社会的。然而，这些职业本身的性质，妨碍他们实现理想的工作构想。如大班教学，或庞大的工作量，以及资源匮乏，加上工作方法的不确定性和服务对象的不可预测性，使得他们作为服务工作者的愿望落空。
理论上，通过培训，街头官僚能够响应其所服务或面对的服务对象的个性化需求或特征。但在实践中，他们必须将服务对象视为一个无差别的整体，因为他们的工作要求不允许提供个性化服务。教师本应因材施教；但在实践中，他们必须开发一套管理全班学生的技能。警察本应回应当下的案件；但在实践中，他们必须开发一套识别和应对各种类型冲突的技能，并根据案件的类别采取不同的处理方式。在最好的情形下，街头官僚能发展出一套良性的大规模处理模式，这或多或少地允许他们公平、恰当和成功地与公众打交道。在最坏的情形下，他们屈从于偏见、刻板印象和例行公事，以服务于自身或所在机构的目的。
一些街头官僚早早地结束了公职生涯，或者早就磨灭了工作热情。可以肯定的是，那些留下来的人，往往会在工作中成长，其技能也日臻完善，但他们也会调整自己的工作习惯和态度，降低对自己、对服务对象、对公共政策潜力的期望值。最终，这些调整使人们可能接受这样的观点，即服务对象所获得的是当前情况下官僚所能提供的最好的服务。
工作习惯和态度上的妥协往往会被合理化，这表明公职人员变得更加成熟、更了解实际的和政治的状况，或者对问题本质有了更现实的评估。但是，这些合理化只是概括了对公共服务机构中突出的结构性限制。从绝对意义上讲，它们并不是“真实的”。从心理上放弃帮助每个孩子读书的愿望的老师，可能是屈服于对教育现状的私下评估。但这种妥协丝毫不能反映个别孩子的学习潜力或教师的教学能力。这种潜力是存在的。正是学校教育系统或教育官僚组织教导人们，孩子是沉闷的或不求上进的，教师必须放弃他们对教育的公开承诺。
同样地，司法系统“教导”警察必须不近人情，并对青少年的不服从迹象做出强烈反应；法官无法做出明智的决定，或将被告送入能够帮助罪犯或阻止日后犯罪的机构。尽管在任何个别情况下，深思熟虑的、有用的决定和干预都不矛盾，但该系统仍“教导”青少年犯罪问题的棘手性。
街头官僚可能是在一个腐败的服务环境里度过其职业生涯的。他们相信自己在不利情形下力所能及地做到了最好，并在工作结构所规定的限度内发展出了挽救服务与决策价值的技能。他们形成了对自身工作与服务对象的看法，从而缩小了自身和工作限制与服务理想之间的差距。即便这些工作实践和取向助长了服务理念的扭曲，或使得公职人员假公共服务机构之名来操纵公民，但它们仍然得以持续。
教师、警察或福利工作者是否应该寻找其他工作，而不是延续不公平、无效或有破坏性的公共做法？如果他们这样做了，就会将服务对象留给那些对服务理念更少关心和更不感兴趣的人。这将意味着放弃某些领域，在这些领域，公职人员一直试图有所作为或有望取得进展。
他们是否应该留下来，继续为声誉不佳，有时甚至是残酷无情的公共机构效力？如果当前的模式重演，这就意味着要与犬儒主义和现实的工作环境进行一场注定失败的斗争，并眼睁睁地看着服务理想转成为个人利益的斗争。
他们是否应该从内部努力改变其机构处理公民事务的条件？这条路似乎最难坚持，且受制于另一种危险，即将差异的幻象误认为重大改革的现实。
三、服务对象的困境
街头官僚机构的结构也使服务对象面临行动上的困境。公共服务的消费者一旦决定或被指派到一个居住地，就无法选择他们将接受的公共服务，只有极少例外发生。他们必须接受所在社区的学校、法院和警力。如果他们是穷人，还必须接受社区在医疗卫生、福利、公共住房和其他福利项目上的安排。在与这些机构接触的过程中，他们必须在如下两者之间取得平衡：作为公民，他们要维护自己的权利；作为服务对象，他们要接受公共机构试图施加给他们的义务。作为公民，他们应该争取自己应得的全部权利；作为服务对象，他们认为自己有义务根据感知到的资源限制和机构的组织需求来调整自己的要求，尽管显而易见的是，例外的情况经常发生，也经常会找到额外的资源，但服务对象也认识到，如果不能成功地主张自身权利，就可能付出代价。
在诸如医疗、教育、司法、住房和收入等最为紧迫的问题上，当有证据和经验表明他们的希望将得不到回报时，服务对象就会被动地寻求公共机构的善意干预。如果服务对象是穷人，且在族裔、民族和语言背景上与大多数公职人员有所不同，那么行动的困境就尤为突出。我是不是应该等待时机并服从机构的程序，尽管我持有保留意见？我这样做的风险在于不能获得公职人员对我的特定需求和担忧的关注。我是不是应该大声疾呼，要求我的权利？我这样做的风险在于因扰乱办公程序而招致公职人员的敌意。
服务对象在试图通过集体行动获得适当的服务时也会经历类似的不确定性。一名组织他人抗议学校行为的家长，或是挑战福利政策的福利领取者，即使他意识到了集体回应的可能性，也可能被贴上一个“不可靠的麻烦制造者”的标签，而麻烦制造者不应该获得优待。
公众所面临的最后一个困境是，他们被不断地（或许是隐晦地）要求对公共服务进行评估。这种情况发生在一些集中的场合，如关于学校预算的全民投票；也发生在一些分散的场合，如某个提案和其他对公共服务性质和质量不满的表达。事实上，在美国许多限制州和地方支出的立法举措，在很大程度上被理解为对政府绩效与社会服务低效的冲击。
四、如何破解公共服务中的两难困境？
有哪些替代性政策选择呢？当所有的“脂肪”都从机构预算中被削减，所有的“浪费”都被消除后，基本的选择依然存在：进一步实现政府职员与公众间互动的自动化、系统化和规范化；随波逐流，以成本效益和预算控制为名，支持减少服务和提高标准化程度；或在需要酌情干预或参与的服务中，确保或恢复人际互动的重要性。
在教学、护理、治安和审判活动中，能消除多少人为干预？事实是，在公共服务领域，一定要有人来做出决定，要有人来与其他公民打交道。从社会的角度讲，要把和人打交道时做出决定和酌情干预的活动，甩给机器和程序化的形式，我们还没有做好准备。然而，如果公众对街头官僚的工作效率和质量抱有巨大的且通常是理所当然的不满，那么，我们又怎能倡导更多地关注街头官僚的干预和自由裁量的角色呢？
相反，我将街头官僚的问题定位于其工作结构中，并试图找出能够更好地支持一个重组后的公共部门的条件，该部门致力于提供适当服务和尊重服务对象，并更有可能造就更多有效的服务供给者。在发展街头官僚机构的框架时，我发现了一些迥然不同的职业（比如警察和社会工作者）的共同特征。对街头官僚机构的分析，有助于我们确定在不同的职业环境中，哪些与人打交道的方式是共同的，哪些是独特的。
此外，这种本质上的比较方法，使我们能够系统地就不同服务领域的明显差异提出问题。例如，认识到所有街头官僚机构都需要控制服务对象，这使人们对警察诉诸武力有了更多的理解，同时也提出了这样的问题：在警察的工作环境中，究竟是什么使得控制服务对象成为一个主导性议题？
“专业主义”概念最重要的一个贡献，就是促进人们更好地理解诸如医生和护士之间的差异，同样，街头官僚机构的概念，应鼓励探索公共服务中的重要差异，并有助于理解它们共同的中心趋势。然而，这种方法是有代价的。一些读者可能会发现，他们会被《街头官僚：公共服务中的个人困境》一书中提到的概括性观点的例外情况所困扰。可以预料的是，对中心趋势的阐述，如对街头官僚机构的描述，不可能匀质地适用于所有个案。希望读者在这一点上能包容我。
五、《街头官僚》的主要内容
街头官僚是公共支出的主要收受方，在地方层面的公共活动中占有很大比重。公众通过他们直接与政府打交道，在一些重要方面，他们的行为构成政府所提供的政策。我首先总结了街头官僚在当前政治生活中的重要性，并解释了这些通常被认为负责执行政策的低阶公职人员何以能被理解为政策“制定者”（《街头官僚：公共服务中的个人困境》第一部分）。然后，我讨论了街头工作的共同特征，并探讨了这些结论对服务对象结果、组织控制和员工满意度的影响（《街头官僚：公共服务中的个人困境》第二部分）。
只有尽力理解街头工作的共同特征是否会导致共同的行为结果，才能检验街头官僚途径的效用。本书在探讨这个一般性问题时，参照了如下内容：限量配给服务的街头倾向、控制服务对象和工作情境，以及开发各种心理倾向，以减少公职人员期望与实际服务结果之间的不协调性（《街头官僚：公共服务中的个人困境》第三部分）。最后，本书评估了财政危机对街头官僚的影响，并讨论了改革和重建这些关键公共职能的可能性（《街头官僚：公共服务中的个人困境》第四部分）。
当前，公共服务人员在美国社会中占有一个关键性的位置。尽管他们通常被认为是低阶公职人员，但政府“提供”的服务实际上就是由他们的行为构成的。此外，若将他们的个体性决策汇聚在一起或相加，就变成了政府决策。无论政府政策是提供诸如福利或公共住房之类的“物品”，还是为了确认诸如“罪犯”或“精神病病人”之类的某种身份，公职人员的自由裁量行为无外乎政府项目的奖励和惩罚，或决定谁能获得政府提供的权益。
本书所说的“街头官僚”是指在其工作过程中与公众直接打交道，并在执行公务的过程中拥有实质性裁量权的公职人员。如果某一公共服务机构中街头官僚占有很大比例，那我们就可称之为“街头官僚机构”。典型的街头官僚有老师、警察和其他执法人员、社会工作者、法官、公共律师和其他法院工作人员、卫生工作者及其他在政府项目内提供服务的公职人员。从事这些工作的人往往有很多共同之处，因为他们有相似的工作环境。
街头官僚提供奖励和进行惩罚的方式，建构和设定了公众的生活和机遇。这些方式规定了人们行动的社会（和政治）环境。因此，每当公众的福利增加时，国家的影响力和控制力也会得到相应的扩张。作为公共利益的供给者和公共秩序的维护者，街头官僚是政治论争的焦点。他们常常在两种诉求中被撕扯：一边是服务对象对提高服务有效性和回应性的诉求，一边是公民团体对提高政府服务效能和效率的诉求。由于街头官僚的工资在政府的非国防性支出中占有很大比例，因而，对政府预算规模的任何质疑都会迅速转化为对公共服务范畴和内容的关注。公共服务人员的集体力量也在不断地增强和巩固，因而，在涉及公共服务范畴的论争时，他们已经成为一支相当独立的力量，能够应对那些影响他们的身份和地位的争议。
街头官僚在有关公共服务的政治论争中成为主导性话题，有两个一般性原因。第一，关于政府服务的适当范围和焦点的争论，本质上都是围绕公职人员的范围和职能展开的。第二，街头官僚对公众的生活有着相当大的影响。这种影响可以分为几种不同类型。比如他们使公众适应对政府服务的预期，适应其在政治社会中的地位；决定谁获得政府的奖励或惩罚；审查公众在政府服务项目中得到的待遇（服务）。因此，在一定意义上，街头官僚在公民与国家的关系上，充当着隐性调解员的角色。简言之，他们手握打开公民身份某扇大门的钥匙。
与绝大多数组织中的基层员工不同，街头官僚在决定其机构所提供的奖励或惩罚的性质、数量和质量方面，拥有相当大的自由裁量权。警察决定逮捕谁、释放谁；法官决定谁可以获得缓刑、谁将被加重判罚；教师决定谁将被停学，谁将继续念书，他们还会就谁是可教之才做出微妙的决定。关于街头官僚自由裁量权的最具代表性的例子，也许来自纠治领域。狱警通常会对他们认定是“沉默无礼”的囚犯提出不利的指控。显然，对于出现“摆臭脸”现象的原因的解释，是件相当主观的事。
这并不是说街头官僚不受规则、条例和上级指令的约束，或不受其职业规范和行业惯例的约束。相反，福利水平、资格认定、规则的性质、条例和服务等公共政策的主要维度都是由政策精英和政治与行政官员所决定的。行政人员、职业规范和社群规范也影响街头官僚的政策制定。这些影响因素，不仅构成了街头政策的主要维度，也决定了各地公共计划的标准化程度。
虽然街头工作中的自由裁量权无处不在是显而易见的，但要记住一件重要的事：在公共服务领域，街头官僚与公民打交道的某些时刻，其自由裁量权是相对有限的。比如，被指派执行交通任务或负责枪支申请许可的巡警，可能会与公众打交道，但在执行这些任务时，他们很少行使自由裁量权。自由裁量权是一个相对的概念。由此可见，自由裁量权越大，对自由裁量权的分析就越能帮助我们理解公职人员的行为特性。
如果取消公职人员的自由裁量权，那么，这里讨论的许多问题在理论上将不复存在，因而，人们会纳闷：为什么自由裁量权仍然是街头官僚工作的特征呢？答案在于：街头官僚工作的某些特征，使得我们不容易甚至不可能大幅减少其自由裁量权。这些特征涉及复杂的任务，而就这些复杂的任务来说，无论多么详尽地阐明其规则、指南或指令，都无法穷尽其可能的选择。
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