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| 編輯推薦： |
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解答实现党建引领和基层治理深度融合的4个关键性问题；总结推进党建引领与数字技术双向赋能的8条成功经验
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| 內容簡介： |
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党的二十大报告深刻指出要增强党组织的政治功能和组织功能，坚持大抓基层的鲜明导向，扎实推进党建引领基层治理。本书基于对浙江省杭州市富阳区在基层党建和基层治理深度融合方面的创新实践，深入分析和重点回答了影响基层治理成效的四个关键性问题：如何发挥好党建引领基层治理作用？如何发挥数字技术赋能基层治理作用？如何发挥党建引领与数字技术双向赋能作用，应对基层治理中的系统性结构性问题？如何在基层治理中坚持和发展好新时代“枫桥经验”，创新群众工作方法？书中提炼的富阳智治八条经验，为扎实做好新时代的基层治理工作、提升基层治理现代化水平提供了可感可学的真实样板。
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| 關於作者： |
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蔡礼强 中国社会科学院大学政府管理学院执行院长、二级教授、博士生导师，兼任中国社会科学院大学领导力研究中心主任、中国社会科学院大学公共政策研究中心主任、中国社会科学院首都治理研究院特约研究员等职。
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| 目錄：
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第一章 推进基层治理现代化的主要挑战和应对思路................... 1
一、基层范围以及基层治理所面临的艰巨挑战..........................................1
二、影响基层治理现代化顺利推进的关键性问题......................................6
三、扎实推进基层治理现代化需要系统思维和综合施策........................13
第二章 党建引领基层治理的组织驱动和机制保障.................... 24
一、组织基础：健全完善上下贯通、横向联动、全域协同的党的
基层组织体系.........................................................................................24
二、机制保障：运用机制激励保障基层党建与基层治理的有机融合......32
三、治理成效：高水平党建推动形成共建共治共享的基层治理格局......42
第三章 以数字技术有效赋能基层治理.................................... 49
一、平台与体系：破解数据碎片化难题....................................................49
二、理念与制度：规避数字治理失灵风险................................................63
三、价值与共治：突破数字鸿沟和数据孤岛阻碍....................................73
第四章 破解基层治理系统性、结构性难题：基层治理共同体的
多层联动................................................................. 81
一、作用机制：双向赋能.............................................................................82
二、组织形态：纵横嵌合.............................................................................93
三、功能特征：虚实触达...........................................................................101
四、联动共治：多重连环...........................................................................104
第五章 赓续传统与数字技术的有机结合：创新践行新时代群众
路线新模式............................................................ 129
一、在基层治理中践行新时代群众路线的现实之思..............................130
二、以双线联动在基层治理中践行群众路线的创新之策......................136
三、以双线联动在基层治理中践行群众路线的富阳之智......................152
第六章 党建引领基层智治的八条富阳经验............................ 157
一、推进以党建引领基层治理的成功经验..............................................158
二、运用数字技术赋能基层治理的成功经验..........................................162
三、破解基层治理所面临的系统性、结构性问题的成功经验..............166
四、在基层治理中坚持群众路线做好群众工作的成功经验..................170
后 记............................................................................... 174
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| 內容試閱：
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基层是党的执政之基、力量之源，基层治理是国家治理的基石。扎实推进基层治理，不断提升基层治理现代化水平，已然成为当前基层治理所要面对的重大挑战和时代课题。《党建引领与数字治理双向赋能：基层智治的富阳经验》一书通过对浙江省杭州市富阳区基层治理经验的全面总结和理论提炼，为扎实做好新时代的基层治理工作，提供了一个可复制、可借鉴的鲜活案例和真实范本。
一、充分发挥县（市、区）基层治理一线指挥部作用并统筹抓好
关键性问题
基层治理千头万绪、事务繁杂，治理任务艰巨繁重、充满挑战。只有扭住基层治理工作中的“牛鼻子”，才能切实做好基层治理工作。富阳在基层治理实践中打造的现代版富春山居图，为做好基层治理工作提供了可感可学的直接榜样。
基层是一切工作的落脚点，“基层是改革发展稳定的第一线，是各种矛盾和问题的集聚地”。基层治理同时涉及多个治理层级、涵盖多种治理领域、包含多类治理部门、面临多样治理任务，经常需要面对跨层级、跨部门、跨地域、跨系统、跨业务的复杂治理事项。政府、市场、社会等多元主体在基层的交汇连接，意味着重叠国家治理和社会治理的基层治理面临的环境更加复杂。尤其是作为基层治理核心和重点的乡镇（街道）与城乡社区，在资源匮乏、人手不足以及属地责任和问责考核压力下，经常处于权责不清、权小责大，以及钱少事多、力弱任重的情境，面临着治理任务、治理能力、治理压力严重超载的状态。
基层强则国家强，基层安则国家安。全国绝大多数地方都能充分认识到基层治理的重要性，并从治理理念、治理工具、治理方法、治理模式、治理体制、治理格局等多个维度推进基层治理工作，为缓解基层治理压力、创新基层治理方式进行了有益探索。令人遗憾的是，虽然基层治理创新案例层出不穷，但可惜多数创新只是局部创新，缺乏对基层治理全局工作的整体性和系统性创新。而基层治理工作之所以投入巨大却成效不彰，关键就在于头疼医头、脚疼医脚的改革和创新，并没有为基层治理工作提供一个整体性、系统性的有效治理方案。
乡镇（街道）与城乡社区毫无疑问是基层治理的核心与重点，但乡镇（街道）和城乡社区显然不是基层治理的全部。基层是包含乡镇（街道）与城乡社区在内的一个县（市、区）所辖的整个县域范围，在纵向上包括县（市、区）、乡镇（街道）、城乡社区等多个层级，在横向上同时存在多个部门、多个领域，以及企业、社会组织、城乡居民等多类治理主体。鉴于基层是由众多不同层级、不同部门、不同主体共同参与的复杂治理场域，如果不从县（市、区）整个县域范围来统筹基层治理，如果没有基层最高层级进行强有力的统筹领导，基层治理中难免会出现治理主体难以协同、治理资源不能汇聚、治理行动无法统一等各种各样的治理碎片化问题。
习近平总书记强调，“我国的治理，基本单元是县（市、区），基层基础在乡镇（街道）和村（社区）”。这段话精辟地指出了县（市、区）在国家治理中的重要作用。县（市、区）既是国家治理的基本单元，也是负责领导乡镇（街道）和村（社区）基层治理工作的一线指挥部。作为国家治理的基本单元，县（市、区）要对上“ 接天线”，负责在本区域范围内统筹落实好中央和上级的工作部署；作为基层治理的一线指挥部，县（市、区）要对下“ 接地气”，要在本区域范围内统筹领导乡镇（街道）和城乡社区的基层治理工作。也就是说，无论是从国家治理还是基层治理来说，县（市、区）都应负责统筹领导整个辖区范围内的全部基层治理工作。
从基层治理实际来看，乡镇一直未能成为权责完备的一级政府，街道办只是上级政府的派出机构，无论是财权还是事权，乡镇（街道）都不具备一级政府的完整属性，而只是县（市、区）政府的从属组织。对于深陷行政化困境之中的城乡社区而言，造成其行政负担日益严重的主要是上面的县（市、区）和乡镇（街道）两个政府层级。也就是说，仅仅从乡镇（街道）和城乡社区来谋划推动基层治理，是不可能真正应对好基层治理问题的。做好基层治理必须跳出乡镇（街道）和城乡社区层面，只有充分发挥县（市、区）统筹领导基层治理工作的一线指挥部作用，才能有效应对单纯从乡镇（街道）与城乡社区入手而无法破解的基层治理难题。
做好基层治理工作既要发挥好县（市、区）作为基层治理一线指挥部的统筹领导作用，也必须从县（市、区）这个基层治理的全域范围抓好具有全局意义的关键性工作。只有牢牢抓住影响全局的主要关键性问题，才能有效应对基层治理所面临的主要困难和巨大挑战。
富阳区在基层治理实践中深刻认识到基层治理所面临的系统性挑战、结构性难题和多重性任务，不但始终从整个县域范围来部署推动基层治理工作，充分发挥县（市、区）对基层治理的统筹领导和整合协调作用，还在全区范围内重点推动了影响基层治理成效的四个关键性问题，即如何发挥好党建引领基层治理作用，如何发挥数字技术赋能基层治理作用，如何发挥党建引领与数字技术双向赋能作用、应对基层治理中的系统性结构性问题，如何在基层治理中坚持和发展好新时代“ 枫桥经验”、创新群众工作方法。正是因为富阳区既充分发挥了县（市、区）基层治理一线指挥部的统筹领导作用，又重点抓好了影响基层治理全局的四大关键性问题，富阳区才能在基层治理实践中通过系统性的全域创新打造出一幅现代版的富春山居图。
二、党建引领基层治理需要在全县域范围内实现有形覆盖和有效覆盖
基层治理之所以极为复杂，是因为基层治理需要协同沟通的是众多功能角色差异巨大的各类主体，所要面对的实际上是很多互相交织、互相影响的结构性、系统性、复合性问题。对于参与基层治理的众多治理主体而言，要避免在基层治理中各吹各的号各唱各的调，让这些本来功能各异、定位不同的各类组织唱好群英会、打好合力牌，有效形成共建共治共享的整体合力，必须使基层党组织在众多基层治理主体中充分发挥总揽全局、协调各方的坚强领导核心作用。
提衣提领子、牵牛牵鼻子，抓好基层党组织建设是做好基层治理工作的关键。应对基层治理中如此多元的各类主体和极为复杂的系统性问题，必须充分发挥基层党组织的政治功能和组织功能。因为只有党组织拥有穿透各类组织边界、整合各类治理主体的有效权威和凝聚力量。由此可见，抓住党建引领这个基层治理的“ 牛鼻子”，是做好基层治理工作最重要的关键问题。
当前不少地方党建引领基层治理效果不佳，一个重要原因就是没有从县（市、区）这个基层治理的全域范围来统筹谋划和系统推进党的基层组织体系建设工作。富阳区党建引领基层治理的成功经验就在于以县域为基本治理单元来解决基层党组织的有形覆盖问题，在全区范围内构建了一个纵向到底、横向到边的党的基层组织体系。
从纵向上看，富阳区以区委为领导核心，构建形成了包括区级- 镇街- 村社- 小区- 楼道在内的党的五级基层组织体系。从横向上看，富阳区以党的纵向基层组织体系为主轴，进一步采取组织共建、资源共享、事情共议、难题共解等形式，发挥基层党组织横向联动其他多元治理主体的领导核心作用，构建形成了以基层党组织为核心的“ 一核多元”基层治理结构。
富阳区不但建立了“ 纵向到底、横向到边”的党的基层组织体系，还在基层党组织全域覆盖的基础上，进一步推动党的基层组织体系与基层治理体系在全区范围内实现深度融合，构建形成了能够上下贯通各层级、横向联动各主体、全域高效协同的基层治理共同体。总而言之，富阳区通过推进党的基层组织体系在整个县域范围内的有形覆盖，以上下贯通、全域协同的党的基层组织体系为党建引领基层治理夯实了坚实的组织基础。
富阳区在党的基层组织体系实现全县域范围内有形覆盖的基础上，进一步通过健全基层党组织领导体制、党建工作机制、组织保障与激励考核机制等体制机制建设，推动基层党建与基层治理的有机结合和深度融合，成功实现了基层党组织对基层治理的有效覆盖，构建形成了以基层党组织为领导核心、其他治理主体共同参与的基层治理体系和共建共治共享的基层治理共同体。
富阳区党建引领基层治理的成功经验说明，实现全县域范围内基层党组织的有形覆盖并不难，关键在于如何进一步通过一系列机制保障，切实推动党建引领与基层治理的有机结合和深度融合。
三、数字技术赋能基层治理要构建覆盖县域的一体化数字治理平台
在基层治理中运用数字技术能够充分发挥互联网扁平化、交互式、快捷性的优势，利用信息化手段能够更好地感知社会态势和更快处理基层事务。运用数字技术提升基层治理的智能化水平，已经成为当前很多地方创新基层治理的重要抓手。
数字治理提升基层治理效能的关键在于实现技术和治理的有效结合，借助数字技术将基层治理中海量的数据、分散的力量和各方的资源有效组织起来，提升多元治理主体在治理过程中的信息共享和高效沟通，从而极大提高基层治理的智能性、便捷性和有效性。但如果基层治理中的各层级、各部门、各单位分别独立采用数字技术，各自搭建数字平台，在数据采集存储方面各自为政、重复采集，多头录入、分散存储，在数据使用方面缺乏信息共享和信息交流，必然会出现数据孤岛和数据烟囱等数字治理失灵问题。由于基层治理涉及多个治理层级、多类治理部门和众多治理主体，在运用数字技术过程中经常会出现各自分头建设和单独使用等情况，导致构建一体化数字治理平台并不容易。
富阳区运用数字技术赋能基层治理的成功经验就是在全县域范围内构建了一个高效运行的全域一体化数字治理平台。这个覆盖全域的一体化数字治理平台并非一蹴而就建成的，而是经过三轮迭代优化才得以建成的。富阳区通过加强党建引领和数字权责清单建设，不仅使数字治理平台完全超越了早期的单纯综治领域应用范围，实现了全区所有治理范围内的全面推广和普遍运用，还进一步强化了线上线下的协同互动功能，确立了线上线下五级民情办理的双线联动机制，加强了数字治理平台在全县域范围内所有基层治理工作的一体化运用。富阳区一体化数字治理平台成功克服了平台分头建设过程中常见的功能分散问题，实现了“ 数据一平台归集、需求一平台受理、力量一平台统筹、责任一平台落实”。通过统筹协调跨部门、跨层级的数据信息和资源，成功破解了数字治理中常见的数据碎片化问题。
为充分发挥一体化数字治理平台在基层治理中的赋能作用，富阳区综合运用治理理念和治理机制成功破解了数字技术与基层治理“ 两张皮”，以及数字技术从治理工具异化为治理目标等问题。富阳区在数字治理平台建设过程中通过落实全区范围内建设、推广、使用、考核、更新等一系列制度建设，保障数字治理平台全域一体化运行，将数字治理平台打造成为与基层治理相融合的一体化治理平台。在此基础上，富阳区还通过数字权责清单建设制度和首问负责、即时响应、限时办 结三项机制，使全区不同治理层级和所有治理部门都能够根据数字权责清单明确自身的职责和定位，通过三项办理机制将相关事项按照数字权力清单快速流转，使运用数字治理平台的各主体各部门都能及时、有效、准确处置相应问题。有了一系列制度机制的有效保障，富阳区使数字治理平台在基层治理中充分发挥了赋能作用，成为覆盖全域、功能集成、一体运用的真正一体化平台。
四、破解基层治理所面临的结构性、系统性问题需要充分发挥党建引领与数字治理的双向赋能作用
基层治理因为涉及多个治理层级、多类治理主体之间的复杂互动，经常会面对结构性矛盾和系统性问题。如果在基层治理中只是聚焦于乡镇（街道）和城乡社区进行减负增效，希望通过推动资源、服务、管理向基层下沉就能破解基层治理所面临的小马拉大车难题，显然是过于乐观的想法。以往基层治理的改革实践，已经说明了单靠上述的基层治理改革举措无法有效解决基层治理所面临的结构性、系统性问题。要破解基层治理所面临的结构性、系统性问题，需要充分发挥党建引领与数字治理在基层治理中的双向赋能作用。
在整个县域范围内依托党建引领构建共建共治共享的基层治理共同体，虽然可以应对基层治理所面对的结构性和系统性问题，但难以在应对复杂治理任务时做到便捷参与、快速回应和高效协同。依靠数字技术赋能基层治理，虽然可以发挥数字治理所特有的促进便捷参与、快速回应和高效协同作用，但数字技术作为治理工具本身却又无法解决数据孤岛、数据烟囱以及技术工具异化所导致的数字治理失灵问题。由此可见，要高效应对基层治理所面临的结构性和系统性问题，需要同时发挥党建引领与数字治理在基层治理中的双向赋能和双轮驱动作用。
富阳区依靠党建引领在全县域范围内建立了纵向到底、横向到边的党的基层组织体系，又进一步依托社区大党委制、街道大工委制等党建工作机制推动党建引领与基层治理深度融合，在全县域范围内打造了一个上下贯通、纵横交错的线下基层治理共同体。富阳区设立的社区大党委制通过建立需求清单、资源清单、项目清单的三张清单制度，以及配套建立的组织联建、党员联管、群众联访、难题联办、服务联促、智治联动的六项联动机制，为构建党建引领下多元主体共建共治共享的治理共同体提供了坚强的组织支撑，为高水平基层治理奠定了坚实基础。此外，还通过街道大工委制、乡镇组团联村、城乡捆
绑组团等体制机制加强乡镇（街道）和区域化党建，进一步提升了基层党组织与基层治理的深度融合和基层整体治理能力。富阳区依托党建引领在全县域范围内所打造的上下贯通、纵横交错的线下基层治理共同体，为数字技术更好赋能基层治理消除了数据烟囱、数据孤岛等关键障碍。富阳区把全区各级党组织、政府部门、市场主体、社会组织、居民群众等各类治理主体及所属党员全部纳入一体化数字治理平台，与线下微网格- 网格- 村社- 镇街- 区政府五个治理层级相对应，在数字治理平台上建立了五个对应治理层级。富阳区建立的一体化数字治理平台，能够在数字平台上实现各治理层级的纵向贯通、各治理主体的横向联动，形成一个线上基层治理共同体。
富阳区依靠党建引领与数字技术双向赋能和双轮驱动所构建的线上线下基层治理共同体，充分发挥一体化数字治理平台整合多种治理功能、联结各类治理主体、汇聚多方治理资源的聚合效应，成为线上线下同步运行的基层治理共同体。富阳区依托线上和线下基层治理共同体，通过对全县域范围基层治理的统筹谋划和整体推动，能够在横向上联动各主体，在纵向上联动各层级，实现了基层治理的全域整合、上下联动、多元一体、协同发力。富阳区建立的线上线下基层治理共同体实现了全区“ 一盘棋”的整体协同和系统联动，成功破解了基层治理面临的系统性、结构性难题。
富阳区党建引领与数字技术双向赋能不但打造出了全域覆盖、高效联动的多层级无缝联动和多主体高效协同的基层治理新模式，还通过自下而上小闭环、中闭环、大闭环的逐级联动治理，成功破解了长期困扰乡镇（街道）和城乡社区因属地管理责任异化造成的属地兜底难题。
五、在基层治理中运用数字技术与赓续传统相结合创新群众工作方法
基层是一切工作的落脚点，任何联系群众、组织群众、服务群众、造福群众的群众工作都需要深入基层、深入群众才能有效开展。中国共产党历来十分重视群众工作，在百余年发展历程中积累了丰富的群众工作经验，把群众路线确立为党的根本工作路线，创造了充分依靠群众力量做好群众工作的“枫桥经验”。
服务群众、造福群众是基层治理的出发点和落脚点。基层的所有工作都需要直接或间接与群众打交道，基层治理过程就是深入群众之中联系群众和服务群众的过程，扎实推进基层治理需要深入群众做好周密细致的群众工作。在当前已经广泛运用数字技术的新时代，如何坚持和发展新时代的“ 枫桥经验”，同步践行好网上网下群众路线，就成为扎实推进基层治理以及做好群众工作的关键。
基层治理既要为了群众更要依靠群众，新时代的基层治理要线上线下同步开展群众工作，推动基层治理与群众工作有机融合。线上开展群众工作，要运用数字技术畅通群众诉求表达通道；线下开展群众工作，要通过调查研究等形式深入群众工作之中把基层工作做深做细。
富阳区运用数字技术推进基层治理与群众工作有机融合，探索出新时代线上线下践行群众路线的新模式。富阳区在线上打造一体化数字治理平台，畅通民情民意表达渠道并建立高效回应机制；在线下通过“ 昼访夜谈”，全方位倾听民意、深入了解民情。富阳区这种在线上线下同步建立便于群众广泛参与的数字治理平台和群众工作运行机制，探索出了一条新时代线上线下双线联动践行群众路线的新模式。
富阳区在一体化数字治理平台上将线上“民呼必应”与线下“昼访夜谈”两大机制进行有机衔接、融合联动，依托数字技术提供的技术支撑把数字治理与群众工作有机贯通起来，不但同步提升了基层治理水平和群众工作能力，还探索出一条将赓续传统与数字治理相结合坚持和发展新时代“枫桥经验”的有效路径。
富阳区运用线上线下双线联动做好群众工作推进基层治理的好做法，不仅是对调查研究和群众路线优良传统的传承弘扬，也是新时代践行群众路线新模式与坚持和发展“ 枫桥经验”的创新典范。可以说，富阳区在基层治理中运用数字技术与赓续传统相结合创新群众工作方法，为新时代基层治理走出了一条把群众工作融入基层治理的成功路径。
综上而言，在新时代做好基层治理工作既要充分发挥县（市、区）基层治理一线指挥部的统筹领导作用，还需重点抓好影响基层治理全局的四个关键性问题，要同时做好这些工作显然并不容易。值得称赞的是，富阳区全面准确贯彻落实了习近平总书记关于基层治理的一系列重要论述，通过覆盖全域的系统性和集成性创新，切实在《富春山居图》实景地打造出了一个现代版富春山居图，创造了新时代做好基层治理工作的富阳经验。用基层治理的富阳经验助力其他地方扎实做好基层治理工作，这就是《党建引领与数字治理双向赋能：基层智治的富阳经验》一书撰写的初衷和存在意义。
蔡礼强
2025 年4 月
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